PPP模式进军医疗,须先解决老问题
近期,李克强总理和财政部部长楼继伟纷纷表示,中国将大力推广政府和社会资本合作(PPP),相关政策也陆续出台,PPP模式发展元年已来到。 
2015-4-22 12:13:00
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本文转载自健康界



继李克强总理在4月15日国务院常务会议上提出要在公共领域大力推广PPP模式,4月18日,财政部部长楼继伟在出席世界银行与国际货币基金组织举办的第91届发展委员会部长级会议上,向世界表明中国将大力推广PPP模式的决心。

楼继伟表示,在投资领域,中国正在大力推广并积极引导政府与社会资本合作(PPP)。为使PPP真正取得实效,中国将通过价格改革激发市场活力,创造投资机会;加强法治,提高政府能力,处理好政府与市场的关系。



从2014年底到现在,关于鼓励推广PPP模式的相关政策陆续出台。2014年12月4日,国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,提出医疗、养老等公共服务项目可推行PPP模式。

2015年4月14日,财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,要求开展PPP项目必须进行财政承受能力论证。

可以预见,2015年将是PPP模式大发展的一年。医疗作为公共服务领域,是开展PPP的重要领域。在公立医院改革的进程中,也少不了社会资本的参与。

PPP模式成公立医院改革热选

在关于医疗卫生体制改革的诸多政策中,鼓励社会资本参与公立医院改革、改制的内容不在少数。

2014年鼓励社会办医文件出台之初,《关于加快发展社会办医的若干意见》明确要求,支持并优先选择社会信誉好、具有较强管理服务能力的社会资本,通过多种形式参 与部分公立医院(包括国有企业所办医院)的改制重组。明确和规范改制的方法、程序和条件,充分听取职工意见,确保职工合法权益,同时要防止国有资产流失。

近期出台的《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》中如是表述:社会力量可以直接投向资源稀缺及满足多远需求的服务领域,也可以多种形式 参与国有企业所办医疗机构等部分公立医院改制重组。鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构。

从政策回到实 际,诸多公立医院的确在引入社会资本参与改革。2014年7月,江苏省通州市人民医院实行改制,大富豪啤酒公司成为该院第一大股东。2014年12月,国内最大的由社会资本投资的非营利性大型综合医院北京大学国际医院正式开业。2015年1月,凤凰医疗与北京煤炭总医院合建新院,参与该院改制。从北京到地方,社会资本参与公立医院改革的步伐从未停止。

北京大学国际医院原院长王杉认为,中国公立医院院长需要PPP,借助社会资本,可以在第一时间把优质的医疗资源放大数倍。广东省卫生和计划生育委员会巡视员廖新波认为,PPP模式作为一种全新的机制,可以由公私部门发挥各自的优势,共同分担风险,分享收益。

PPP模式进军医疗还需面临诸多挑战

尽管PPP模式的引入为公立医院改革提供了新的选择,但同样面临着诸多问题。网络写手村夫日记曾发文说,社会资本的逐利性将推动公立医院混改更加追逐利润。 国家卫生计生委卫生发展研究中心研究员李卫平表示,"公私合作的医疗机构是非营利性质的,私人资本如何获利。如果私人资本不获利,它为什么要参与呢?如果是营利性质的,政府为什么要参与?政府是不能趋利的。"

此外,医院改制中的人员编制、财政承受能力等也是决定PPP模式是否能在中国公立医院改革中推行下去的关键影响因素。

人员问题须重视

国家出台政策鼓励社会资本参与创办医疗机构之初就提出,医院改制要充分听取职工意见,确保职工合法权益。因为这一问题确实是公立医院改革的突出问题。

凤凰医疗宣布与北京煤炭总医院合建新院之际,就遭到了该院职工的强烈反对。其原因主要是因为担心自己事业单位的编制被取消,医生一旦成为社会人,没有了体制内的保护,无论是晋升还是养老,都将受到影响。

北京大学卫生法学院研究中心主任孙东东曾向健康界表示,改制中,征得医护人员同意是重中之重。

但中国确实不乏成功解决这一难题的案例。武汉企业医院走出了一条职工持股的道路;华润昆明儿童医院通过保留所有老员工事业单位身份和事业单位退休待遇,成功改革。

考虑财政承受能力

所谓PPP模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

与社会资本相比,政府投资虽然只占据少数股权,但任一PPP项目的推行必须考虑财政承受能力。为此,2015年4月14日,财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,要求PPP项目必须进行财政承受能力论证,未能通过论证的项目,不能采用PPP模式。

无论是在医疗领域还是其他项目,政府推行PPP模式的目的是减轻财政负担,减小社会主体投资风险。关于财政承受能力的文件出台之后,社会资本参与公立医院改革时也将必须进行项目的财政承受能力论证,以决定项目是否能够继续推行。

社会资本与政府新建的医疗机构是非营利性的,但是社会资本的逐利性决定了其必须在项目运营中获得收益。如何保障社会资本的收益?如何减轻政府的财政投入力度?一系列问题困扰着PPP模式的推行。

英国医疗领域PPP不涉及核心业务

PPP概念最早于1982年由英国政府提出,PPP项目推广实施最好的也是英国。在英国,社会资本参与医院建设主要有两种运作方式。

一.是PFI(PrivateFinanceInitiative),由私营部门投资建造公立医院,医院建筑物产权在特许期内归私人投资方所有。在这个期限内医院每年向投资方支付一定的费用,特许期满后建筑物产权归属医院。投资方除投资建设外,在期限内还需负责建筑的维修保养和提供医院后勤辅助服务。

二.是社区医疗现代化建设的LIFT(localimprovementfinancetrust)计划。地方卫生经济部门、 PFH(partnershipforhealth)和私营部门合作伙伴作为股东,组成LIFT有限责任公司。公司的资产由公共部门和私营部门共同持 有,LIFT有限责任公司承建、更新、运营、维护并经营初级医疗机构建筑物,并拥有这些建筑物的所有权,私营部门可提供物业管理、零售业务等服务,并为初 级医疗基金创造额外收入,但不包括核心业务--医疗卫生服务。建筑物出租给医疗卫生服务人员,如全科医生、基层护理人员、地方政府社会服务人员、牙医、药剂师等,并收取租金。

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