李剑阁:怎样才能让社会资本办医
目前,新一轮医改非常强调社会资本的作用,但实际效果不彰。社会资本在医疗领域蹒跚前行,进退两难。为什么? 
2015-6-26 13:13:37
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李剑阁

本文转载自财新网


医疗体制改革的历史最早可以追溯到上世纪90年代初。到了1998年至2003年这段时间,为配合国企改革,我所在的国务院经济体制改革办公室组织起草了十几份由党中央、国务院或国办颁发的关于医改的文件。那时的文件就提出了“多元化办医”、“社会办医”的理念,这些亮点在2009年启动的新医改中多有体现。


目前,新一轮医改非常强调社会资本的作用,但实际效果不彰。社会资本在医疗领域蹒跚前行,进退两难。为什么?


我想用一句改革开放以来经常说的老话来概括,那就是政府愿不愿意把不该干、干不好、干不了的事情,放出来让老百姓办、让社会办、让民营资本办、让慈善事业办。只有把这些事情放开,民营医院才有活路,才有发展的空间。可目前的情况是,中央提出放开社会办医的政策以后,各级政府不仅想管,而且还想管死,这导致民营资本只能望而却步或野蛮生长。


我有几个具体的案例。一个是香港回归时建立、后来取名为中华健康快车的基金会。这个机构完全靠社会捐资给农村困难的孩子和成人免费治疗白内障。18年来,中华健康快车为16万名患者恢复了光明,每一例手术还给配合手术的当地医疗机构补贴950元。这项慈善事业一直受到各地老百姓的高度赞誉。2009年国家推出 “百万贫困白内障患者复明工程”,旨在让更多的贫困白内障患者接受复明手术,解决其因病致盲的问题并减轻其就医负担。项目的内容是2009年至2011年对全国贫困白内障患者进行筛查,并为100万例贫困白内障患者进行复明手术,对手术费用给予补助。每救治1例贫困白内障患者,中央财政将对其补助手术费用800元。此项目实际为全国21万名贫困白内障患者实施了复明手术。这个项目绝对是利民之举,但实施过程中也有偏差。那几年中华健康快车推进免费治疗白内障的服务时,遭到好几个省的拒绝。原因就在于如果慈善机构去当地推行免费治疗白内障,地方卫生部门就拿不到国家给的补贴了。


另一个是肾透析。中国肾病患者大约有2000万,需要做透析的是300万,可实际上能得到透析治疗的只有40万。剩下260万人因为无法得到透析治疗随时面临尿中毒死亡的风险。这方面的巨大需求已经引起民营资本注意,中央也放开了很多政策。民营资本很愿意以国家规定的医疗价格的90%开展肾透析服务,也就是患者自付的10%可以免除。即便如此,地方医疗主管部门仍然层层设限,以民营资本争夺公立医院患者为由,不愿意接纳民营资本进入肾透析服务市场。而这个市场由于量大面广,很多国家,包括一些实行全民医保的国家都是让社会资本参与的。我不理解的是,我们可以为一起伤亡数百的事故举国致哀,为什么对每天可能造成数百万人死亡的体制熟视无睹呢?


民营医院发展的最大的桎梏还在于“盈利性”和“非盈利性”医疗机构的分类标准。


十余年前第一次把“营利性”及“非营利性”医疗机构的定义写入政府官方文件。之所以这样做,就是想为“社会办医”打开一个突破口,先让社会各方初步接受。然而,现在看来,当时对“营利性”和“非营利性”医疗机构的划分,似乎已经跟不上时代的发展。


现在民营医疗机构、社会资本办医已经被大家普遍接受。如果政府拘泥于原来的定义,要求进入医疗行业的社会资本永远不分红,永远把赚到的钱继续用于投入医疗事业,这就违背了社会资本的属性。毕竟,资本总是要有回报的,可以退出,也可以长期持有,不能被目前的“非营利性”概念框死了。我们亟须新的定义和新的规范,对“营利性”医疗机构和“非营利性”医疗机构进行解释,给民营医疗一个合法的空间。


我们当时初步定义“营利性”和“非营利性”的时候,并没有特别清晰地界定两者之间的界限,他们之间一直有个模糊地带。现在民营资本进入医疗机构,会说自己是“非营利性”的,以“非营利性”的地价拿地,并在政府发文之前就预先想好应对机制和退出办法。据了解,没有哪一个进入医疗机构的民营资本,会在承诺了非营利性的十年以后才去赚钱、回收资本,同时承担比社会平均收益率低的代价,这是不可能的。上有政策,下有对策,民营资本早已想出无数办法去规避监管,赚钱和退出。


基于这一情况,卫生部门、税务部门、土地管理部门等都要与时俱进地去把握“营利性”和“非营利性”医疗机构的分寸,政策要接地气,要摸清这个行业的情况,重新制订和解释有关“营利性”和“非营利性”医疗机构的法律规定。


现在“社会办医”还出现了一种比较受关注的模式,即公立医院和民营资本合作建立一个医疗机构。其中营利性和非营利性的划分是一个障碍,能否平等纳入医疗保障体系也是一个障碍。一般来说,规范的投资机构与公立医院合作,很难获得成功。


在这方面,我观察到很多国外的主权基金和民间资本很想投入中国医疗事业。有些基金受国内地方政府的招揽,准备和当地公立医院合作,但结果并不理想。因为目前体制下,公立医院和社会资本双方根本就是同床异梦,没完没了扯皮,耗了几年还是没有任何进展。


上海一直想把民营资本与最优质的专家资源结合,把每一个医院最好的科室、最好的专家骨干整合起来,打造一个超级医院。可结果依然是不太顺利,民间资本和公立医院这二者的体制互相摩擦,利益互相冲突,找不到共同点,自然就合不到一起。在其他地方,我目前也没有看到一个规范的民营机构和公立医院合作成功的范例。


能和公立医院合作在一起的,大多是不规范的民营资本。我在调研时发现,由于公立医院和民营资本一样都有逐利性。有些地方公立的三甲医院把品牌借给民营资本,把部分楼层租给民营企业承包经营,搞一些未经科学证明、未经监管部门审批的非法医疗项目。借三甲医院的外壳,二者联手做一些非法医疗服务。这说明,在政策扭曲的情况下,社会资本进入医疗产业也只可能是扭曲的。


总之,尽管医疗改革有许多与其他改革不同的特点,但是,社会资本办医作为公立医院的补充,有一些改革开放以来的经验还是可以借鉴。那就是国家不要与民争利,国家把不该做、做不好、做不了的事情放出来,让社会资本去一显身手,守法经营,盈亏自负。同时让社会办医同等纳入医疗保障体系。国家把精力专注于公共卫生、疾病控制和基本医疗服务。只有这样社会资本才会积极进入医疗事业,医生的职业生涯才会更加广阔,医疗改革才会取得成功。

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