医保制度:韩国样本的经验与教训
韩国的医保制度始于1977年,虽然发展至今仍留下诸多问题亟待解决,却也不乏可供我国医保制度参考的经验与教训。 
2014-11-3 13:49:42
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金彩红


本文转载自解放日报


中国医保制度的发展演变与韩国有许多相似之处。我国遇到的一些难题在韩国医保制度发展过程中同样经历过,比如不同人群负担差距、基金管理成本增加、医疗服务费用控制等等,他们的一些解决方法值得我们参考。而对一些“老大难”问题的求解,比如对医疗机构采取怎样的支付方式更为公平有效,医保药品的确定和采购如何兼顾成本和质量等等,韩国至今仍在求索。

全民医保提供基本医疗保障

韩国的医保制度始于1977年,采取的是社会医疗保险模式。1977年,韩国开始在大企业中建立强制性的职工社会医疗保险,此后逐渐扩大到中小企业职工和政府雇员。职工医保根据就业企业参保,大企业建立自己的医疗保险基金,中小企业则根据地区统筹为一个地区性的医保基金。保费按工资比例缴付,由雇主和职工各承担一半。1981年,韩国开始试点城乡自我雇用人员医保。按居住地参保,保费根据收入和财产进行计算。所有参保者都以家庭为单位参保,家属则参加户主所在的医保基金。1989年医保覆盖所有人口。

2000年以前,韩国医保体系包括1个政府雇员和教师医保基金、140个职工医保基金以及230个自雇者和5人以下小企业职工医保基金,另外还有财政出资补助穷人的医疗补助基金,纳入医保统一管理。2000年,各类医保计划合并为统一的国家医疗保险计划。目前,国家医疗保险计划覆盖了约96%的人口,另外4%的人口由政府医疗补助计划覆盖。

私立医院主导医疗服务体系

韩国的医疗服务主要由私立医院提供,私立医疗机构随着收入增加以及医疗保险覆盖的扩大而不断发展。医疗机构分为综合医院、地方医院和诊所。1999年,仅有20%的综合医院和7%的地方医院是公立的,诊所则全部都是私立的,87%的病床属于私立医院或诊所。这种状况至今没有大的变化。诊所拥有住院设施,医院也依靠门诊获得收入,因此两者的竞争非常激烈。

韩国医疗服务体系的另一个特点是营利性医院比例很高。1998年,约有50%的医院是营利性医院,44%是非营利性医院。大部分的非营利性医院是私立的,虽然从法律上来说是非营利的,但实际的行为与营利性医院并无差别。大部分的私立医院,不管是营利还是非营利,其收入完全来自医疗服务,没有慈善捐赠或政府补贴。有些医院前身就是拥有住院设施的诊所,在企业家医生的经营下发展成为医院。全民医疗保险计划促进了医疗服务利用,医疗服务需求和供应之间的差距就由这些从诊所发展起来的私立医院来填补了。

医保对诊所和医院实行相同的定价。病人在选择医疗服务时基本没有什么限制,可以随意选择医院或者诊所就诊。医保曾试图建立病人转诊制度,但没什么效果。自由就诊带来的是医疗服务利用的增加,韩国的年人均就诊次数和平均住院时间均高于经济合作与发展组织(OECD)其他国家的平均水平。

财政投入保障制度公平性

公平是社会医保制度的一个重要考量。在医疗保障制度的发展过程中,韩国政府一直致力于采取措施促进整个制度的公平性。

在合并为国家医疗保险制度前,职工社会医疗保险和城乡自雇者医疗保险的筹资能力存在较大的差距,政府就为城乡自雇者医保基金提供财政补贴,促进这一部分人群的医疗可及性。1988年财政补贴达到该类基金收入的44%。2000年医保基金合并成立统一的国家医疗保险以后,政府继续为基金提供财政补贴,占基金总收入的20%左右,其中14%是一般税收,6%来自专门的烟草税。

同时,在合并前,政府还在制度设计中增加了一个风险平衡机制,划出一部分资金作为风险平衡基金。根据保险计划参保者的年龄结构和大病支出的发生率进行风险调整,对年龄结构偏大和大病支出发生率高的保险计划,从风险平衡基金划出一部分资金进行补贴。例如,1998年,自雇者医保基金收入的近11%来自风险平衡基金。

在医保待遇方面,即便不同的人参加的是不同的医保计划,所有参保者获得的医保待遇是相同的。

费用控制问题仍是“老大难”

控制费用是全世界医保制度面临的难题。韩国控制医保费用支出的主要办法是价格管制和病人共付。

政府对医疗服务项目实行严格的价格管制。1977年职工医保刚建立时,医保覆盖的医疗服务定价仅为成本的55%-75%。当时由于医保覆盖率仅为10%,医疗服务机构也没有计较。随着覆盖面不断扩大,医疗服务价格也不断进行调整,但是不能超过消费者价格指数的上涨速度。目前的价格则由国家医疗保险公司与医疗服务团体谈判确定。

对于医疗服务需方,也就是病人的费用控制,医保基金主要通过共付,也就是自付比例进行约束。参保者的共付比例是住院服务20%,门诊服务35%-50%。同时,医院的门诊服务共付比例高于诊所的共付比例,以此引导病人先去费用相对低的诊所看门诊。

对于医疗服务供方,即诊所和医院,医保基金主要是根据按项目付费的方式进行支付。也就是医生和医疗机构提供多少服务,医保基金就根据服务的数量和每项服务的价格向服务方支付。在这种支付方式下,医生和医疗机构就会有动机增加医疗服务的数量和强度来增加收入,也会更多地提供医保范围以外、按市场定价的服务—主要是高新技术的服务,来增加收入。这种情况导致医疗费用增加,同时也加重了病人的自费负担,出现病人实际的自费负担要高于医保规定的共付比例的现象。根据世界银行的统计,韩国2009年卫生总费用占GDP的6.5%,卫生总费用中个人自付比例为35%,大大高于OECD国家20%的平均水平。

医药分家改革艰难推进

2000年以前,韩国医生和药剂师都可以开药和配药。由于政府严格控制医疗服务的定价,对医生而言,开药比提供医疗服务的利润更高。而且药品的购买成本要大大低于医保规定的报销价格。药剂师也支持这种制度,因为他们希望保持自己的处方权。在这种制度安排下,医生和药剂师都愿意开具大量高利润的药品以增加收入。在许多诊所,药品收入占总收入的40%以上。韩国医疗总费用中药品费用的比例也高达31%,而OECD国家的平均比例不到20%。2000年1月,韩国通过法律强制将药品处方和配方分开,医生不能卖药,药剂师不能处方。改革引起轩然大波,医生组织了好几次全国性罢工。最终政府只得妥协,对改革方案作出修改,注射药剂没有纳入改革方案,同时将医疗服务的报销价格提高44%,作为对药品改革导致医生收入损失的补偿。

医生反对药品改革的罢工对支付方式改革也产生了连锁影响。支付方式是保持医保基金长期财务可持续性的重要因素,也关系到医保待遇。1997年,韩国在一些医院中试点引入按病种付费DRG的方式,不仅有效地控制了成本,且对医疗质量基本没有影响。2001年1月,政府计划将按病种付费的试点推广到所有的医疗服务机构,以纠正按服务付费方式导致的低效率,但是由于医生的强烈反对,此项改革没有实施。2001年政府在门诊服务支付中引入了相对价值RBRV支付方式,但是在提高医生服务费的同时没能控制服务量和费用支出而宣告失败。可见,改变供方支付方式仍将是韩国医保制度未来改革面临的主要挑战。

(作者系上海社科院经济研究所副研究员   原文标题:韩国样本的经验与教训)

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